加快产业转型升级，优化财政收入结构，是推动高质量发展的必由之路。位于湖北省武汉市南部的江夏区，历史悠久，素有“楚天首县”之称。经过多年发展，江夏区已从传统的农业大县蜕变为全省工业强区，经济总量站上千亿元台阶，正加快转型为产业强区、创新活区。

在新征程上，江夏区锚定“中部示范、千亿倍增”目标，在全省区县级政府中，率先系统性探索政府投资基金体系运作，初见成效。一方面，扩大招商引资，培育股权财政，增加税收和就业；另一方面，以国有资本引领，撬动更多社会资本，导入新兴产业，为高质量可持续发展提供支撑。这也是落实湖北省委、省政府开展大财政体系建设、构建高质量发展动力循环机制的有效探索。

图为武汉市江夏区光谷南大健康产业园一角。柳斌 摄

践行大财政理念，探索国资创投机制

近年来，江夏区大力改革完善国有资产投资平台建设，不断优化财政资金扶持产业发展的运作方式，使其更好发挥蓄水和杠杆作用，系列举措有效推动了这一新城区的产业转型升级和经济社会发展。

——率先设立“拨改投”，财政支持化零为整。

江夏区于2018年率先在湖北省设立“拨改投”基金，将原来拨款到企业的资金改成以投资形式入股，这是当地在政府基金上的第一次突破性尝试。

区财政局相关负责人说，拨款、奖补、贴息是地方政府扶持企业的传统做法，虽能在一定程度上提高企业投资积极性，但容易出现简单粗放、效益不高、资金监管难等问题。实施“拨改投”，可将各类财政支持化零为整，按资本运作模式统筹使用，通过对初创期、成长期企业的投资形成存量国有股权，待企业发展成熟时，通过出售、转让等产权交易收回投资，再投入其他企业，形成财政资金“投入-运营-退出-再投入”的循环。

然而，随着经济发展，数年累计仅1亿元的江夏“拨改投”基金规模日益显现不足：资金池规模过小，蓄水能力不够，对产业发展的政策引导效应不明显，尤其对于急需资金支持的高新技术产业、战略性新兴产业而言，很像“下毛毛雨”。在此背景下，“拨改投”的升级版呼之欲出。

——构建“1+5”基金体系，整合国有投资平台。

江夏区2022年构建了“1+5”政府投资基金体系，计划用5年时间筹措200亿元财政资金，并引导更多金融和社会资本参与，形成1000亿元规模的投资基金集群。

“1”指《江夏区政府投资基金管理暂行办法》，“5”即产业发展投资基金、创业投资基金、天使投资基金、乡村振兴基金和城市更新基金等5支政府投资母基金及各自管理细则。

为充分激活存量国有资产、推动优质资产资本化，江夏区同时推进实施了区属国企改革及市场化转型，实现“分散变集中、资源变资产、资产变资本”。

其中，江夏科技投资集团被明确为“1+5”政府投资基金的管理者。它是江夏区推进“产业兴区、创新活区”战略的载体，具备产业投资、园区运营和金融服务等功能，旗下有科创广场、阳光创谷产业园、光谷南大健康研发生产中心、智能制造产业基地等商服楼宇和工业园区。

江夏区还整合区国有资产经营公司、区物产国有控股集团、文旅集团等，组建江夏国资经营管理集团；以城投集团、经发投集团、水务总公司等，组建江夏国有投资控股集团。

江夏科投集团可用政府投资基金直接投给企业或项目，也可与上述区属国资平台合作设立专项投资基金，还可与深创投、国投创业、高瓴资本等外部机构开展项目互荐及投资合作。去年，江夏科投集团还参与发起成立了武汉都市圈高质量发展基金。

——财金联动、盘活三资，小投入撬动大资本。

江夏区践行大财政、大金融理念，推进财金联动、盘活三资等工作，使江夏科投集团资产规模从30亿元提升至近100亿元，政府投资基金的引导和放大作用得以更好发挥。

据江夏区财政局有关负责人介绍，江夏区清理各项存量资金、压缩低效投资，筹措了10亿元财政资金用于补充政府投资基金；支持科投集团发行科技创新公司债券10亿元；通过资产清理盘活，将财政管理的各类金融资产划转给江夏科投集团。

这包括将武汉市融资担保公司股权9000万元、交通银行73579股、江夏融媒体中心代持的湖北广电1736万股、政府支持中小企业的应急资金业务划转到科投集团，将委托科投集团代管的政府投资基金20亿元作为政府对科投集团出资等。

截至今年9月，江夏政府投资基金累计参股设立18支子基金，其中产业发展投资基金参股13支、创业投资基金参股5支，总规模458.71亿元，江夏认缴金额为40.2亿。另有11个直投项目，总金额2.94亿元。子基金和直投返投项目共计42个，返投总金额47.42亿元。

业内对江夏政府投资基金体系的综合实力、管理水平、风险管控等方面有较高认可。2023年底，经中国经济体制改革杂志社组织专家评议，“1+5”政府投资基金体系入选“中国改革2023年度地方全面深化改革典型案例”，是全国基金领域唯一入选案例。今年7月，经国内权威信用评级机构评估，江夏科投集团获得全省区县级国企唯一产业类“AA+”评级。

围绕产业发展规划，引进培育新质企业

江夏区以区域产业发展规划为向导，充分运用“1+5”政府投资基金，吸引了越来越多的优质“合伙人”参与经济社会发展，多点支撑、多极崛起的产业格局加速形成，地区生产总值、税收和就业得到增长，“中部示范、千亿倍增”的建设目标逐步实现。

——投早、投小、投硬科技，壮大新兴产业。

光电子、大健康是江夏区确立的三大主导产业中的两个。通过政府投资基金，更多资本被精准引导投入这些重点领域，进一步推动了相关产业链完善和产业聚集。

在庙山光电子信息产业园，记者走进武汉安湃光电有限公司，看到了光通信领域的新产品——薄膜铌酸锂电光调制器芯片晶圆。

公司首席执行官孙昊骋说，当前5G网络、人工智能、云服务、虚拟现实等技术对网速要求越来越高，薄膜铌酸锂材料是高速光电芯片的新材料，但对其进行刻蚀加工很困难，安湃光电经多年研发在相关领域处于国际领先水平。

“安湃光电最初由合作基金同创伟业推荐，当时这家企业在上海，规模小，没厂房，只有少量订单。企业负责人是武汉人，有意回乡发展。”江夏科投集团投资业务负责人张晓非回忆说，安湃光电虽在初创期，但技术领先、前景向好，符合江夏产业规划，值得投资引入。

2023年，江夏区通过成立专项基金，对安湃光电投资2000万元，占股约4.7%，助其建成芯片生产线；安湃光电则投资8000万元在江夏建立研发生产基地。安湃光电第二轮估值4.2亿元，还将返投4000万元用于厂房装修、设备更新和产品推广。

在光谷南大健康产业园，今年8月，预计总投资2亿元的卓外（武汉）高端医学影像研发生产基地项目正式开工。

卓外医疗总部位于上海，是国内少数能够自主提供整体内窥镜系统解决方案的企业之一，其产品线对普外科、泌尿外科、妇科、骨科、胸外科等实现了全覆盖。为引进卓外武汉基地项目，江夏科投集团运用产业发展投资基金直投4000万元，并带动卓悦金柯、衡谨资本等实施了跟投。

——打造水产预制菜之都，重点扶持本土名片。

江夏区预制菜产业起步较早，近年选择以水产品为突破口，发力打造淡水水产预制菜之都，并安排政府投资基金向预制菜产业及本土企业倾斜。

武汉明利和丰食品有限公司前几年处于初创期，一度面临资金短缺、难以打开市场等困难，江夏区用“拨改投”基金投资500万元帮助企业渡过难关。

如今，明利和丰已发展成江夏区预制菜产业名片，年销售额5年间增长五六倍，达到过亿元规模。旗下拌饭牛肉酱等产品在中百、山姆、Ole及盒马鲜生等超市和线上平台取得优异销量。公司正在英国威尔士建厂，一期面积近2000平方米，明年初可投产，力争成为第一个在欧洲投产的中国调味料品牌，主打牛肉酱和牛肉速食类产品。

明利和丰拟在江夏建设螃蟹养殖基地，构建养殖、加工和文旅一体化的三产融合发展模式。公司负责人汪黎说，江夏水域面积广阔，非常适合发展水产预制菜产业；江夏还拥有众多高校、院所等科教优势，有利于企业进一步开展预制菜产品的锁鲜技术研发。

江夏科投集团获知企业需求后，启动乡村振兴基金向明利和丰直投500万元，并从战略、场地、资金、技术、渠道等方面给予扶持。

——积极探索股权并购，大力发展总部经济。

2023年9月，江夏科投集团用产业发展基金投入5亿元，并购中国物流集团旗下的杭州佳成国际物流有限公司，取得43.1%的股权。佳成国际总部随后迁至江夏。

新成立的武汉华贸佳成物流公司，由江夏科投集团控股，专业从事跨境电商物流，将为江夏探索外贸发展、打造跨境电商产业聚集提供有力支撑。

根据江夏科投集团与江夏区纸坊街、武汉华贸佳成物流今年1月签订的三方协议，佳成物流总部项目预计总投资20亿元，计划使用办公面积约2355平方米、仓储空间约1万平方米，5年内年综合产值达70亿元，年综合税收不低于3500万元，提供就业岗位不低于200个。

在政府投资基金参与下，江夏区正在推进的总部企业引进工作还包括：在农产品互联网平台领域，拟投入乡村振兴基金1亿元，在纸坊街道落地北京一亩田新农网络科技有限公司核心业务总部；在“5G+AI+AR”软硬件开发领域，拟投入创业投资基金1亿元，建设杭州灵伴科技有限公司华中业务总部及研发中心；在汽车电子控制系统领域，拟投入创业投资基金2000万元，引入湖北汉瑞景汽车智能系统有限公司总部，打造全国产化核心控制器研发和生产项目……

加强引导完善机制，确保资源高效发挥作用

江夏区“1+5”政府投资基金在服务实体经济、催生新质生产力方面取得成效，关键在于推动各类国有资产资金资源高效发挥作用，形成新的高质量发展动力循环机制，同时在培育耐心资本、把控风险、容错纠错等方面做出积极探索。专家表示，相关做法对湖北乃至我国中西部地区区县级政府有借鉴意义。

——壮大耐心资本，抢占科创新赛道。

从今年4月召开的中央政治局会议提出 “壮大耐心资本”，到党的二十届三中全会提出“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”，以耐心资本助力新质生产力发展已成时下热点。

湖北省北京大学校友会会长、武汉市校友经济促进会会长刘萌说，社会资本喜欢投后端项目、成熟期项目或上市前项目，往往只愿意“锦上添花”，不愿“雪中送炭”。面对市场缺位，政府投资基金在经济社会发展重点领域和薄弱环节的引导作用至关重要。

“放在全省乃至整个中西部地区来看，江夏区政府投资基金模式走在了前列，颇具市场思维和创新精神。”刘萌说，江夏区建立财政、国资、金融良性互动机制，构建稳定可持续的市场化融资模式，一系列先行先试有利于壮大耐心资本，激活新质生产力，推动更多科技成果在江夏转化。

华中科技大学经济学院教授韩民春认为，江夏区总面积2000多平方公里，有着充分的产业承载空间，而江夏区政府投资基金体系结构完善、覆盖全面。一方面，产业发展投资基金等可以招引“大链主”布局上下游企业，壮大优势产业集群；另一方面，创业投资、天使投资基金等可锁定新兴产业、未来产业的初创企业，帮助江夏抢滩新赛道。

江夏区商务局（招商局）党组书记熊彦表示，未来江夏区还会对各类基金的可投资方向、运作模式、返投要求、考核评价等进行调整细化，比如针对投资人落户、拿地、建厂等不同情况出台不同领域的优惠政策，使政府投资基金更具优势。

——警惕投资风险，落实全流程防控。

越是早期项目风险越大，如何把控投资风险？相比昔日以“地”招商效果立竿见影，政府资金股权投入是一个长期过程，如何避免“竹篮打水一场空”？这些都是常见疑虑。

为此，江夏区建立了一套基金投资业务全流程风险防控体系，包括投前风险评估、投中运营管理、投后存续期管理等工作。据透露，今年以来，考虑到风险问题，江夏区政府投资基金已否决19个投资项目。

张晓非说，江夏科投集团有一支开展股权投资尽调的“飞虎队”，其成员具备国资、私募、投行、行业专家、著名会计师事务所等综合背景，还组建了近百人的专家数据库，在投前阶段开展评审会，听取外部专家独立意见。在投中和投后环节，则对投资企业各项财务数据进行定期分析研判。

此外，根据引进企业、项目的财务状况、营业指标、上市情况等，设定“对赌”目标，以降低投资风险。

以引入卓外武汉基地项目为例，出资前，就要求企业在江夏注册子公司，并商定返投等事宜；投资中，按制度要求实施必要程序，通过协议明确股东权益；投资后，严格执行跟踪监管机制，与卓外保持密切联系，定期与企业管理层沟通，了解并服务项目进展。

——出台容错机制，激发创新担当。

江夏区政府投资基金体系起步较早，但在其发展过程中，还需不断明确完善相关实施细则，以保障作用更好发挥。今年1月，区政府又专门出台了《江夏区人民政府投资基金投资容错纠错实施细则（试行）》。

这一细则的制定依据包括《湖北省容错纠错工作办法（试行）》《江夏区纪检监察机关容错纠错操作规程（试行）》，以及《江夏区政府投资基金管理暂行办法》和三个专项基金的管理细则等。

细则对容错情形予以了明确，比如：为推进国家重大区域发展战略，在全国无先例可循或政策界限不明确情况下，探索创新、先行先试中发生偏差或市场经营风险，未达预期效果且非主观故意造成损失的；围绕本地产业、招商引资项目，坚持投早、投小、投硬科技，积极破解难题、创造性开展工作，出现失误的；投资对象出现风险隐患后难以及时化解风险，但相关业务人员按照相关规章制度及时跟进反馈，做好风险预案并采取针对性措施的；参与集体决策的工作人员明确提出意见，经事实证明该意见正确的等。

针对天使投资基金、创业投资基金和乡村振兴投资基金，江夏区还设定了全生命周期亏损容忍指标，分别为60%、40%和40%。

多位受访人士表示，容错纠错机制将使江夏区政府投资基金更加积极主动地支持重点产业发展、重点战略落实以及“投早投小”，也鼓励各级干部在此过程中大胆创新、主动作为。