进入新世纪以来，安全问题成为世界各国、各国人民广泛关注的问题。清晰认知安全问题，要点在于全面；有效应对安全问题，要点在于系统。安全是免于危险、威胁、忧虑与恐惧的一种状态，它既具有客观性，也具有主观性；既具有自然性，也具有社会性；既包含国内因素，也包含国际因素。安全认知问题可以简单归结为“谁、在哪里、对于什么处于无威胁状态”。此种认知要求我们区分出安全的主体、安全的空间场所以及安全的事项领域。由此，可以将国家安全、组织安全、个人安全、项目安全、城市安全、国际社会安全列入主体安全范围；将领土安全、边境安全、太空安全、极地安全、海洋安全、网络安全列入场所安全范围；将政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、生态安全列为事项领域安全的第一层次，将能源安全、粮食安全、核安全、海外利益安全、生物安全、信息安全、生产安全、消费安全、环境安全列为事项领域安全的第二个层次。

　　保障安全，不仅需要经济贸易、资源能源、军事实力等筑牢根基，还需要政治结构与安排、社会观念文化等给予支持，而所有这些都需要法治体系及其运行提供结构性保障。法治是以规范的方式确立权利义务、规划和设计行为方式、塑造社会秩序的体系和进程。故而，无论是实现何种主体的安全、确保哪种场所的安全、哪种事项领域的安全，都离不开法律制度的规划设计，都离不开法律体系的运行保障。

　　习近平总书记指出，总体国家安全观要求“既重视外部安全又重视内部安全、既重视国土安全又重视国民安全、既重视传统安全又重视非传统安全、既重视发展问题又重视安全问题、既重视自身安全又重视共同安全”。因而，就当前中国的国家安全体系构建而言，以良法善治确保总体安全，妥善实现国家安全的目标，核心在于统筹，需要从四个方面去认知： 

　　一、统筹国家安全与人民安全

　　传统的国家安全考量是国家利益至上、国家安全至上，把国家安全视为一个可以优于所有民众需求，压倒所有社会价值的最高目标。但是，在社会发展的过程中，人在国家治理体系中的地位和影响受到的关注越来越高，原本占据重要位置的国家安全开始拓展，人的安全（人民安全）越来越多地进入国际和国内的议题。其中，人权问题不仅是社会文明进步的标尺，也是国家治理的价值目标。一个国家能否高水平地认可人权、尊重人权、保护人权，塑造着这个国家的国内与国际声誉，影响着这个国家的合作机会与发展前景，决定了这个国家的安全系数。民意涉及社会的平和与安定，平和安定的社会氛围是重要的安全问题，也与整个国家和每一个人的安全息息相关。所以，了解民意、体现民意、反映民意是保障国家安全的起点和终点，是国家安全得以稳定实现的保障。与此同时，民生是一个关涉社会稳定的问题，而社会稳定则是一个与个人安全和国家安全都有着密切关系的问题，故而关注民生领域的一系列问题是保障国家安全的重要手段。

　　国家安全是一个宏观结构的安全，必须以人民安全为宗旨，从局部的安全出发，为整体系统安全奠定基础。“千里之堤，溃于蚁穴。”如果不能从个体和局部确立安全，则整体的安全无从保障。早在2013年习近平总书记就提出要求，“要严厉打击扰乱农村生产生活秩序、危害农民生命财产安全的涉农犯罪，坚决打掉农村涉黑涉恶团伙，坚决打击暴力恐怖犯罪，有效防范应对外部势力的干扰渗透，维护农村社会稳定。”通过法律规范来设定国家安全的目标，促进法治体系健康运行来维护和实现安全，不仅仅关注国家的安全，必然包括个人安全，生产安全、矿山安全、食品药品安全、环境安全、道路交通安全，这些非传统安全问题因而浮出水面，成为当代法治必须认真面对而不能疏忽或放弃的问题。当法律面前人人平等的理念越来越深入人心的时候，每一个公民的安全都在国家法律体系的考虑范围之内。塑造安全的法治体系，必然会考虑个人安全。因而，通过法律来保障国家安全的生产条件、生活环境、消费过程，已经充分融入现代国家治理体系和治理能力现代化框架，成为统筹规划设计的国家安全法治体系的组成部分。　　

　　二、统筹防治自然安全威胁与人为安全威胁

　　安全问题具有复杂的多来源性。威胁国家安全和个人安全的情况来自自然和人为两个方面。来自自然的威胁，包括水灾、旱灾、洪涝、地震、海啸、泥石流、台风、火山爆发等恶劣自然灾害。来自人为的威胁，是人类社会运行、管理、交往过程中出现的风险，相对于自然安全威胁情况更为复杂。其中一些威胁来自给定社会体系的内部，例如规划设计安全的组织机制所形成的决策风险、社会思想矛盾、文化冲突、制度失灵、突发事件引致的动荡；而另外一些则来自给定社会体系的外部，例如，外部势力对于规划设计安全的组织机制进行遏制和打压，一些组织机构试图扰乱一个国家的经济、社会、科技、文化发展。两个源头的威胁相互影响，有些时候人为因素会抵消自然威胁；有些时候，人为因素则会加剧自然威胁（即天灾和人祸相互作用，发酵为重大安全事件）；有些时候，自然威胁会消解人为威胁，例如全球瘟疫、火山爆发或者大规模地震等灾害可能会促使国家或政治团体捐弃前嫌、团结一致；另外，一些时候，自然灾害则可能加剧社会不稳定因素，带来剧烈的社会动荡，严重威胁国家安全。

　　如果试图通过妥当的治理维护国家安全，就必须抓住安全威胁的源头，也就是给人们带来恐惧威胁的因素，针对不同的情况，采取不同的方式予以处理。对于来自自然的安全威胁因素，人类如果没有能力抵抗和制止，就只能从自身防护的角度积极建设，通过提升自身治理能力、改进环境来保障安全，从而能降低更多的风险和危险。例如《中华人民共和国防震减灾法》要求确立更为有效的领导、指挥、协调体系，更准确的预测技术，更迅速的报告机制，并且要求更为安全的居住环境，更为稳固的建筑结构，更为妥当的生产生活方式；《中华人民共和国森林法》规定了关于森林防火的一系列要求。对于那些来自社会内部的决策失误或社会动荡，最合适的方式就是提升治理体系和治理能力，规划和设计高水平的发展战略、发展方案，以多元的、理性的方式，促动社会良性运行，减少对社会威胁的事件的发生；而对于外部的人为风险与危险，就要考虑通过外交、政治会谈、经济合作等手段积极应对，避免处于被动的状态。　　

　　三、统筹国内安全与国际安全

　　从过去百年的世界发展进程中，我们能够非常明显地看到一个现象，即一国国内的安全事务经常会转化为国际问题，反之亦然。来自国家外部的安全危险，往往会在国内寻求代理人，进而转化成国内的安全威胁，对政权运行、社会稳定、人民安居乐业带来负面影响。自然灾害的防范与治理的法律规范，包括防旱抗涝防汛救灾、防疫等，不仅是一个个人的问题，更是一个国家的问题；不仅是一个国内的问题，还是一个国际的问题。出现于国内的安全威胁与存在于国外的安全因素之间经常有着联动的特征。非常明显的，如果存在着武装冲突，无论是全球性的还是区域性的，都必然会给相关国家带来安全上的负面影响。国际事务中也经常出现这样的状况：敌对的外国势力采取措施，蛊惑一国内部的民众反对政府甚至卷入地方叛乱、恐怖主义等行为。与此平行的是，国家内部出现动乱时，经常会有外国势力乘虚而入，通过思想渗透、武器输入、人员培训等方式，试图加剧一国内部的冲突或混乱状态，从而更深度地威胁该国的安全。所以，国际关系上的不安全因素、国际法上的安全威胁，都是不可忽视的国家安全问题。

　　为了应对这种情况，必须将国内安全与国际安全作为一个整体来看待，不宜孤立地处理国内安全和国际安全的问题。针对国内安全与国际安全问题融合互动的状况，较为妥当的思维方式就是系统地观察安全风险的来源，避免出现割裂化的认知和片面僵化的应对。要看到国内安全威胁的国际因素，也要看到国际安全问题可能给国内带来的影响。特别需要警醒的是，在安全问题上不能听信一些国家所采用的诡辩话语模式。比如，有些国家认为，阻碍他国的经济社会科技进步，或者意图使他国的经济发展水平、社会治理水平、科技更新水平保持低位徘徊，是这些国家的首要国家安全关切。实际上，安全只是防范和避免对自身存续发展的打击、破坏和威胁因素，意图遏制其他国家并不是国家安全的内在要求，而只是一国野心膨胀的霸权思维。从另一个方面看，揭示霸权主义的真面目，与霸权主义的言论、规则、举措作斗争，也是维护国家安全乃至全球安全的重要方面。

　　鉴于安全问题具有国内和国际联动的性质，为了更有效地维护安全，必须统筹推进国内法治和涉外法治，保障国家整体安全秩序和内外部安全环境。由此，规划和设计一个统筹国内安全与国际安全的制度体系、法律框架，以求更有效率、有效果地防范和应对安全威胁，确保国家和民众处于安全的状态。国家的法治体系建设，必须充分认知安全问题的国内国际联动性，提升系统思维，努力用国内法律规范体系和相关机制防范和抵御国际不安全因素，同时通过全球性、区域性协商谈判，形成条约、协定等硬法和行动指南、实践示范等软法，塑造更加团结合作的国际社会环境，肃清和消杀国内安全隐患的国际源头。　　

　　四、统筹风险的事前防范、事中处置与事后止损

　　法治社会之所以值得人们关注、追求、向往，就在于它能够通过确立规则来界定人们的权利义务与行为方式。尤其是在国家安全领域，在总结一系列经验教训的基础上，能够清晰地归纳事先预防危机与事故的各种方式和手段，以法律制度的方式确立起来。通过法律周密细致的规定，可以让人们预见到存在着哪些安全风险，并且采取哪些手段可以阻止相关的风险变成现实的危险和困境。例如，《中华人民共和国国家安全法》不仅要求制定完善应对各领域国家安全的风险预案，而且要求建立国家安全风险评估机制，定期开展风险调查评估、定期提交报告；要求建立安全风险监测预警制度，及时发布相应风险预警，并且要求县级以上地方人民政府及其有关主管部门及时报告即将发生或者已经发生的危害国家安全的事件。在发生危及国家安全的重大事件时，相关部门应启动应急预案，采取管控处置措施；在发生危及国家安全的特别重大事件时，可宣布进入紧急状态、战争状态，进行全国总动员、局部动员。有关机关处置国家安全危机时，应与危害的性质、程度和范围相适应，并最大程度保护公民、组织权益。只有危机与风险的观念恒在，安全与稳定的秩序方能常存。这意味着，需要及时总结经验教训，以更高的组织机制和工作模式塑造安全。国家安全危机事件发生后，有关机关应准确、及时报告，并将该事件发生、发展、管控处置及善后情况统一向社会发布；在威胁和危害得以控制或消除后，应及时解除管控措施，做好善后工作。

　　在防范和应对安全威胁和风险方面，我国已经初步确立了良好的观念和意识，但是在相关立法方面尚有待完善。例如，对公海上的海盗问题，虽然我国也有一些原则性的法律规定，但是具体的措施安排仍然付诸阙如，缺乏贯穿、彻底、全流程的法律制度应对。前期的军队参与护航，直至对海盗进行抓捕，都不存在障碍；但是抓捕了海盗之后，我国的司法机构能否进行处理，当前的法律制度依据不清晰，所以很多时候我国只能将相关的海盗根据国家间协定交给有关国家进行司法处理。如果我国的司法体系能够对这些海盗进行处置，在安全方面就会有更稳定的预期。

　　国家安全是民族复兴的根基，也是现代化强国建设的关键指标。鉴于安全问题的广泛性和关联性，依靠一两部法律很难有效预防风险、处置问题、保障安全。国家安全法律规范应当体现整个法律体系的诸多部门、诸多方面、诸多环节。构建完善良好的国家安全法治体系，是实现中华民族伟大复兴和现代化建设的长远所需，也是应对内外风险与挑战的当务之急。

　　（何志鹏  吉林大学法学院院长、教授）