郧阳区权责发生制政府综合财务状况研究

发布时间:2016-12-29 10:05

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  王显有 焦伟

  面对宏观经济下行压力,郧阳区以改革创新为动力,抢抓南水北调中线工程建设、秦巴山片区扶贫攻坚、撤县设区等叠加机遇,保持 "稳中求进"工作总基调,围绕"五和郧阳"建设和区五项重点工作、五件大事、五项重要经济指标的工作目标,不断强化预算执行管理,财政收入保持了平稳增长,财政支出保障有力,预算执行情况良好,推动了全区经济社会全面发展,为"十三五"的发展奠定了坚实基础。

  一、政府财务总体情况

  (一)资产负债情况:2015年度政府综合财务报表显示,区本级政府拥有资产总额217亿元,负债110亿元,净资产总额1073528万元,政府资产负债率50。7%,政府整体财务状况良好。

  1、政府资产构成情况:

  2015年政府资产总额中:货币资金、应收及预付款项、固定资产及在建工程等资产净值、其他资产分别占总资产的13。79%,12。4%,38。99%,22。04%,12。78%。

  (1)货币资金。主要是区级财政性货币资金财政货币资金占据主导地位,资金充足率较高。

  (2)应收及预付款项。应收及预付款项主要用于保障安居工程、市政工程及道路建设尚未完工的预付工程款。

  (3)固定资产。全区固定资产主要是土地房屋设备等非公共基础设施固定资产,公路水利市政等公共基础设施固定资产和水利资产、道路广场污水垃圾处理等基础设施资产。

  2、政府资产的特点:

  一是政府货币资金较为充裕,基本能重点保障民生支出,但主要为上级专项转移支付资金,区级能够支配的资金仍然较少,政府的短期偿债能力及应急能力较弱;

  二是应收及预付款项较大,主要为基础设施投入借支的应付工程款,即将形成新的资产,但应加强管理,严格控制借款期限和借款额度,研究合适的追收流程和技巧,开展账款回收工作,防范和规避风险,及时回收。

  三是固定资产中公共基础设施资产因管理主体、使用年限、折旧费用、资产评估等原因,造成固定资产统计不完全准确。政府应加强公共基础设施资产和管理,做好在建工程及时移交,进而明确管理主体,对日常的维护、折旧等费用做好账务登记,使全区的公共基础设施管理更加完善。

  四是土地储备中心收储待售土地资产处置变现需要一个过程。

  3、政府负债情况:

  2015年底,区本级政府负债主要由借入款款项、应付及预收款项和其他负债款项等构成。(1)借入款项。主要为财政部门借入款项,政府部门预算单位借入款项及公益性国有企业借款。(2)应付及预收款项。主要主要是历年来累计为按照权责发生制年终没有支付的项目款和预算单位预算执行结余款。

  政府负债的特点主要有以下几点:一是借入款项和应付及预付款项时政府负债的主体;二是应付预算单位及项目单位资金预算执行率有待提高;三是住房保障及城市基础设施的债务主要一是用于城市基础设施建设及道路建设的银行贷款及借款;二是保障性住房建设缺口向商业银行贷款,此项负债形成政府的隐形负债,一旦运营出现问题,地方政府负担的还款压力较大。

  (二)收入费用情况

  2015年,区本级政府收入费用率为64%。收支略有盈余。政府收入中:一是政府间转移收入占区本级政府总收入的比重较大,超过60%,地方财政自给能力薄弱。二是税收收入占比较小,收入质量有待提高。三是是非税收入中涉土的收入过大,财政收入收入依赖于土地收益的现状较为明显。

  政府费用中工资福利支出占比较大,达到18%;商品和服务支出、对个人和家庭的补助支出、对企事业单位补贴等支出约占59。3%;其他政府间转移性支出、经营支出、折旧费用、财务费用等支出占22。7%。一是人工工资福利支出及对对个人和家庭补助支出支出成本额度较大,超过政府费用支出的一半。二是商品和服务支出较高,出的内容主要体现在基本公共服务水平的保障、基础设施建设的投入、推进文化产业发展、和深化医药卫生体制改革等社会事业上的财政保障能力有了进一步的提升。三是财务费用支出呈逐年上升趋势,政府利息支出压力较大。

  (三)年度财务平衡情况

  2015年财政总收入55。4亿元,费用支出35。7亿元,当年实现收支盈余。

  二、政府财务状况及运营能力分析

  (一)收入支出表财务状况

  全区行政成本高位运行,但负荷能力和负担水平较低运行,势必导致财政收支矛盾的不断加大。

  一是费用居高不下。区政府收入费用率(年底总费用/年度总收入)为64%,政府收支基本平衡,政府收支当年的收入基本满足保工资、保运转、保民生的成本需求,但占比较高。

  二是运行成本高位运行。2015年,区级政府运行成本包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助支出、折旧费用支出等项目。区级政府运行成本率(运行成本/政府总费用)为86%,意味着政府支出有超过一半是用于日常行政事业管理活动。

  三是人均运行成本逐年增高。2015年,人均运行成本为10万元/人,运行成本较高。本级年末实有人数为16414人,但是运行成本按照编制指南中核算的几个项目里应该剔除部分支出后的人均运行成本较高。

  (二)政府综合财务指标分析:

  资产运行效率较低,资产资本化率低,政府债务压力较大是政府目前面临的窘境。

  一是财政资金运行效率较低。虽然政府利用现金和现金等价物偿还短期负债的能力有一定基础,但同时意味着流动负债未能得到合理运用,现金类资产运行效率较低。

  二是负债保障率为55%,表明出政府保证偿还短期债务的能力一般。

  三是资产负债率。全年资产负债率51%(负债总额/资产总额),在合理的区间之间,但是政府的还债压力还是比较大的。

  (三)财政中长期可持续运营能力分析

  从整体综合财务状况看,全区"十二五"主要发展指标和工作主要任务达到或超过了预期目标,政府综合运营能力是值得肯定的。

  1、围绕项目建设,依托实体经济,促进房地产的健康运行,保持了财政收入高速增长,政府运营能力持续增强。

  虽然宏观上面临新常态下趋势性、周期性因素叠加、国内外环境变化、经济增长动力转换带来的下行压力,微观层面上存在全区发展的不平衡、不协调、不可持续的矛盾和整体实力不强、产业结构不优、发展后劲不足等诸多现实问题,但我们仍可以从以供给侧改革方向的宏观政策把控中寻找经济增长的新亮点,从传统的投资消费增长中把控经济增长的新起点,尤其精准扶贫带来的城镇化机遇,必将为全区的经济增长提供较大的空间和动力。

  (1)、围绕"五个一批"的精准扶贫和"美丽郧阳"的项目建设工作必将带动新一轮的城乡投资消费增长,成为财政收入增长的新亮点,也为政府综合运营效率的可持续提高提供强有力的财力保障。

  一是优越的地理位置和优质生态环境,依然是投资者的投资热土,南水北调博物馆、郧阳大剧院、十堰金融大厦、鄂西北产权交易中心等重点建设和招商引资项目将带来"美丽郧阳"新一轮的建设高潮;二是区内精准扶贫等重点建设项目逐步完工,郧阳岛、子胥湖、长岭新区商住综合体、滨江新区安置房、异地搬迁安置房等一批逐步完工项目工程,资金结算带来建安营业税及相关产业税收增长。三是区内新开工建设项目拉动税收增长,2016年新开工的郧白路、柳五路、运十铁路、武西高铁等省市级公路建设项目和境内中华水源、汉江、丹江、堵河重点河段治理等水利设施项目陆续启动,必将为政府财力的增长带来有力支撑。

  (2)、依托实体经济仍然是政府综合运营的必然选择

  实体经济不仅仅是政府财力的稳定支撑,也是一个地方全面发展的稳定支撑,尤其对就业、房地产、区域消费等各个方面的作用更为明显,在全区经济基本面依然向好,结构性调整、培育推进经济新优势的背景下,实体经济很可能形成中高速增长的阶段性底部,并进入相对稳定的增长平台。一是成熟完善的汽配等制造业市场仍将继续稳定全区税收收入,抑或在在疲软中开始孕育新的生机,在不断探底的过程中铸造下一个中高速增长的基础;二是天神、天圣为代表的医药化工行业,将继续领跑实体经济,尤其天圣医药的注射液、中药饮片、生物提取等高附加值产品也是让人充满期待;三是杜德起重、高铁线路故障检测车、联达汽车整车、大运新能源汽车升级等项目可以给不景气的制造业带来一丝曙光;四是区内业已形成一定基础的铸造产业集群、优质矿产品深加工、新型建材产业转型升级后的前景比较谨慎乐观;五是新办招商引资企业投产达产稳步拉动税收增长。

  (3)、基础设施投入的资金必将推动房地产行业和新兴文化旅游产业的健康发展。随着全区城市基础设施的不断完善和绿美郧阳的全力打造,一个滨江生态前卫、人文底蕴深厚、商旅人居俱佳的新郧阳更加吸引大批民众的购房需求,对全区房地产产生积极的推动力,立足于全面开发建设的汉江生态经济带及国省道沿线城镇经济带建设,一个以郧阳岛、子胥湖、安阳湖绿谷、中华水园、青龙山地质公园为支点的集生态、人文、考古、山水为一体的文化旅游格局正在形成之中,文化旅游产业快速发展即将成为财政增收的新看点。

  2、不合理的产业布局,沉重的债务负担,刚性的人员支出增长,成为影响财政收入增长的主因,是政府综合运行能力可持续发展的难点。

  从政策环境看,国家信贷、土地管理、产业准入等政策趋紧趋严,项目建设、城镇开发、工业发展等方面的要素制约明显。其次在经济下行压力下,全区经济运行存在的汽配、建材产能过剩严重、投资效益不高、融资瓶颈约束明显、创新能力不强、消费不足、制造业低迷的现状短期内仍难改善,新兴产业和服务业尚难以冲抵传统增长点收缩带来的压力,这是不利于财政增收的症结所在。

  (1)、产业结构的不合理,导致全区财源结构的不合理,营业税作为全区财政增收的主力,受"营改增"等各种政策性减收因素影响较大,增值税的地方分成增长不足以弥补"营改增"带来的减收亏空。一是交通运输、房地产、建筑等重点项目建设带来的税收优势在"营改增"后将逐步消失,同时税收分成比率调整(50%上划中央)也将进一步削弱地方财政收入的增长能力;二是在产能过剩背景下,实体经济持续低迷的状况短期难以逆转,严重制约了传统增值税的增长空间;三是"营改增"纳税体制变化,项目建设税收由原来的经营所在地改由施工企业所在地后,而我区施工企业不多,资质不高的现状短期内难以跟进,绝大部分项目建设由外地施工企业承建,必将导致项目建设的地方税收的大量外流。

  (2)、沉重的债务负担将严重制约政府综合运营能力的提升。

  试编权责发生制政府综合财务报告原来,政府债务额度呈逐年上升态势,将给政府财务运营带来极大压力。

  (3)、刚性的人员支出成本进一步加剧地方财政收支矛盾,也将压缩政府综合运营能力的提高。

  (4)、人员支出成本刚性增长势头较高,势必大大压缩政府综合运营能力的提高。

  三、政府财政财务管理状况分析

  (一)、政府预算管理科学高效

  1、规范预算编制。严格坚持民生优先、兼顾发展、厉行节约、收支平衡原则,确保政策性民生支出得到有效落实,合理支持县域经济发展支出,着力提升经济发展后劲,大力压缩行政成本,不增加一般公用经费支出,不增加"三公经费"支出,不增加县接待经费及会议费支出,不安排楼堂馆所建设支出,确保年度财政预算收支平衡。

  2、强化预算执行。一是强化预算单位在预算支出执行管理中的主体地位,加强财政部门与预算单位之间、财政部门内部股室之间的协调配合,形成分工明确、责任明晰、紧密配合的预算支出执行工作机制;二是严格执行各项财政财务管理制度和区委、政府有关支出管理规定,严格支出票据审核,对违犯财政财务制度管理、政府采购管理、税收政策管理和手续不合规定的票据坚决予以拒付。保障财政资金支出的安全、高效。

  3、加强决算管理。严格执行年度预算,做好年终收支清理工作。认真核实年度预算及其调整变动情况,全面清理本年应收应支款项,及时核实结清财政与各部门之间的拨借款项和各种往来账款,确保决算编审工作的严肃性和规范性。同时按照新《预算法》的规定全面实施部门决算批复工作。通过决算批复,要对预算单位的预算、财务和会计工作有肯定、有否定、有建议、有整改措施,促进单位提高财政财务管理水平。

  4、加强决算分析。决算数据是分析预测社会事业发展的重要依据,决算最终要为改进和加强预算管理和财政财务管理服务。提高决算分析在决算编审工作中的权重。在做好财政决算编审工作的基础上,及时整理分析决算数据,研究决算收支的特点和基本规律,客观反映财政预算执行效果,为预算编制提供参考。

  通过规范编制、强化执行、细化决算、全面分析,有力的促进了预算管理的科学高效。

  (二)、政府资产负债规范有序

  1、资产管理。一是出台资产配置管理办法,规范资产配置行为。财政部门先后出台了《郧县行政事业单位国有资产管理实施办法(试行)》(郧政规[2010]2号)和《关于进一步加强和规范全县党政群机关事业单位公务车辆管理的实施办法》(郧办发[2011]24号)、《郧县财政局行政事业单位国有资产管理内部工作规程(暂行)》(郧财办字[2009]117号)文件,明确了资产管理的机构和职责,对资产的配置范围、配置标准、配置程序、资产调剂、监督检查和法律责任等方面作出了明确的规定。二是实现资产管理与政府采购的有效衔接。

  建立了资产购置明细表和卡片台帐,掌握了购置资产的名称、数量、购置时间、类别、规格型号、价值等资产信息,加强了资产管理与政府采购之间的互动机制,强化了资产管理与政府采购的衔接,使政府资产在规范高效的轨道上运行。

  2、负债管理。区政府建立健全了政府债务管理机制,坚持"权、责、利"和"借、用、还"相统一的原则,通过进一步完善《区政府债务管理办法》,细化政府债务管理制度,规范政府债务管理程序,财政部门2013年就印发了《郧县财政借出资金管理暂行办法》,通过出台规范的管理办法,所有借款签订借款合同,明确借款时间,限定借款期限,建立和完善债务回收保证机制和责任追究机制。建立各单位债务台账,及时掌握和了解债务的存量、增量、来源、用途、偿还资金来源和偿还方式等要素,分析政府和单位债务风险情况,按季提供借款信息,有效抑制举债冲动,控制负债规模,同时建立良好的债务偿还机制。一方面,对财政负债建立偿债准备金制度,按照债务利息及本金偿还计划,分年度安排预算指标,有效缓解了债务偿还年度的支出压力,确保了债务的及时偿还;另一方面,严格区分财政负债与单位负债边界,按照"谁举债、谁偿还"原则,确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源,督促单位及时偿债,有效破解了"单位举债,财政兜底"的不良局面,既维护了政府信用,又减轻了财政负担。达到了政府债务管理的有序可控。

  (三)、政府收支管理严谨合理

  1、收入管理寻源增策。一是寻财源。落实支持县域经济加快发展财政政策,促进企业做大做强,加大招商引资力度,促进招商引资项目早日落地建成投产,寻求培育新的财政收入增长点;二是严征管。坚持财税库联席会议制度,按照年度财政收入任务目标,及时分析收入形势,切实做好协税护税工作,通过明确责任,建立机制,强化考核,确保应收尽收,确保税收及时入库;三是力争取。加大向上争取力度。深入研究财税政策,密切关注中央、省资金扶持动向,努力增加县级基本财力保障上级补助,增加地方奖补财力。抢抓农业综合开发、秦巴片区扶贫连片开发、重点生态功能区建设等政策机遇,鼓励各部门向上争取资金,通过对上争取资金,最大限度增加地方可用财力。

  2、支出管理

  要严格落实中央八项规定,制定县内会议经费、接待经费、差旅费管理办法、制止奢侈浪费,最大限度节约不必要支出。严格执行预算,预算下达后,按照预算项目和时间进度拨付资金,切实加快预算执行进度,是从严控制预算的追加,确需增加的支出必须在有资金来源的情况下,严格审批程序。建立预算支出绩效评价机制,将绩效评价结果与资金分配结合,提高资金使用效益。

  综上所述,郧阳区政府综合财务状况基本良好,整体资产规模较大,政府综合运营能力较高,财政管理规范有序,同时经济下行压力、税收体制调整减收影响,政府债务上升,资产运营效率偏低等导致的财政收支矛盾加剧的风险,对政府综合运营能力的负面影响也将在一定时期内存在。(作者单位:郧阳区财政局)

总书记

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